Η εκτός σχεδίου δόμηση*

Σάντρα Βλαστού

Θεώρηση της υπάρχουσας κατάστασης

Η πολεοδομική νομοθεσία στην Ελλάδα χαρακτηρίζεται από αποσπασματικότητα, περιπτωσιολογία, ασάφεια, πολυπλοκότητα. Οι όποιες προσπάθειες άρσης των αδυναμιών βελτίωσαν την κατάσταση, κάλυψαν κενά, αλλά δεν κατάφεραν να οδηγήσουν σε ριζική αλλαγή.

Ο αστικός χώρος στερείται μακρόχρονου προγραμματικού σχεδιασμού. Αποτέλεσμα ο κορεσμός των δικτύων υποδομής, η υπέρβαση της φέρουσας ικανότητάς του, η υποβάθμιση και ασφυξία από έλλειψη ελεύθερων χώρων ανάπαυσης και αναψυχής.

Το χειρότερο είναι ότι η παθογένεια μεταφέρεται στον εξωαστικό χώρο, στην ύπαιθρο, όπου η δόμηση για οποιαδήποτε χρήση είναι νομικά επιτρεπτή, συχνά μάλιστα επιδοτούμενη με ευνοϊκότερους όρους δόμησης. Κάτι που πλήττει τόσο την ύπαιθρο, όσο και τον αστικό χώρο.

Η νομοθεσία περί «εκτός σχεδίου» επιτρέπει οικοδόμηση του εξωαστικού χώρου τελείως ασύμβατη, ως προς τις χρήσεις και την ένταση, με το χαρακτήρα του χώρου ως υπαίθρου.

Στην Ελλάδα κυριαρχούσα πολεοδομική πολιτική είναι η κάλυψη των αναγκών στέγασης (πραγματικών ή επενδυτικής υφής), καθώς και των παραγωγικών, κοινωνικών, κοινωφελών λειτουργιών που συνδέονται με τον αστικό χώρο. Η ύπαιθρος δεν νοείται ως αυτόνομη χωρική ενότητα. Ό,τι δεν είναι δάσος (στο βαθμό που αυτό προστατεύεται) και αγροτική γη υψηλής απόδοσης, εκλαμβάνεται ως απόθεμα γης για την ικανοποίηση ποικίλων αναγκών δόμησης και επέκτασης του «σχεδίου πόλεως». Κάθε κομμάτι γης, όπου και αν βρίσκεται, θεωρείται εν δυνάμει οικοδομήσιμο, προσφερόμενο να «αποδώσει» ως «εκτός σχεδίου» ή, στην καλύτερη περίπτωση, να ενταχθεί στο σχέδιο για α΄ ή β΄κατοικία και συναφείς χρήσεις.

Διεθνώς οι λειτουργικοί προορισμοί της υπαίθρου καλύπτουν:

•    την αγροτική παραγωγή

•    την προστασία της άγριας πανίδας και χλωρίδας

•    την οργανωμένη/σχεδιασμένη οικιστική ανάπτυξη

•    την αναψυχή, την ψυχική ηρεμία και γαλήνη

•    τη διασφάλιση των αναγκαίων φυσικών πόρων (νερό, ορυκτό πλούτο...)

Προσθήκη και άλλης λειτουργίας -εις βάρος των άλλων- και δη αυτής της άνευ σχεδιασμού και προγράμματος οικιστικής εκμετάλλευσης, δεν νοείται. Ακούγεται ως προβληματική και παράδοξη. Δυστυχώς, την κυριαρχία αυτής της λειτουργίας έχουμε επιλέξει συνειδητά για την ελληνική ύπαιθρο, βαπτίζοντάς την με τον καθόλα νόμιμο, κοινά αποδεκτό, όρο της «εκτός σχεδίου» δόμησης.

Τις επιπτώσεις, συνεχώς οξυνόμενες όσο η ανοχή μας συνεχίζεται και οι ανάγκες διευρύνονται, τις βιώνουμε καθημερινά:

•    Άναρχη αστικοποίηση στον περιαστικό χώρο, τυχαία διασπορά δόμησης στον λοιπό υπαίθριο χώρο.

•    Έρπουσα γραμμική δόμηση ποικίλων δραστηριοτήτων κατά μήκος των βασικών οδικών αξόνων και πέριξ των οικισμών, εις βάρος της ασφαλούς διακίνησης, της λειτουργικότητας του χώρου, της μελλοντικής διεύρυνσης των αξόνων, της υγιούς ανάπτυξης οικιστικών, ή νέων παραγωγικών δραστηριοτήτων, όταν απαιτηθεί.

•    Φθορά αισθητική και περιβαλλοντική υποβάθμιση του τοπίου.

•    Μη αναστρέψιμη βλάβη ή και εξάντληση των φυσικών πόρων.

•    Σταδιακή εγκατάλειψη της αγροτικής χρήσης.

•    Διατάραξη της ισορροπίας, αποδιοργάνωση, βλάβη των αυτόχθονων -συχνά σπάνιων- οικοσυστημάτων.

•    Διεύρυνση διασποράς ρύπων στην ατμόσφαιρα και το έδαφος.

Το οικείο θεσμικό πλαίσιο και η εξέλιξη του.

Αποτελέσματα

Το φαινόμενο καλλιεργήθηκε με το ξεκίνημα της πολεοδομικής νομοθεσίας και γιγαντώθηκε σταδιακά.

Με το Ν.Δ/γμα της 17.7.1923 καθορίζονται το πρώτον στην Ελλάδα αρχές και διαδικασίες πολεοδομικού σχεδιασμού. Με το άρθρο 9 του πρωτοποριακού για την εποχή νομοθετήματος επιτρέπεται η επιβολή όρων για λόγους υγιεινής, ασφάλειας, αισθητικής, προς ανέγερση οικοδομών σε οικόπεδα «είτε εν ταις πόλεσι..., είτε εκτός τούτων». Ο όρος «εκτός τούτων» ήταν η γένεση του φαινομένου που υπονομεύει έκτοτε τη χωροταξική, πολεοδομική, περιβαλλοντική εξυγίανση της χώρας.

Το Ν. Δ/γμα του 1925 άνοιξε δυνατότητες δόμησης «εντός ζώνης» πέριξ των ορίων των οικισμών, ενώ το Π.Δ/γμα του 1928 ενδυνάμωσε τη δόμηση «εντός και εκτός της ζώνης των πόλεων, κωμοπόλεων και συνοικισμών του Κράτους...».

Είναι γνωστό πως το πνεύμα του νομοθέτη του 1928 ήταν η δυνατότητα δόμησης στις εκτός σχεδίου περιοχές αποκλειστικά για χρήσεις που εξυπηρετούν τη γεωργία, ή αρμόζει να βρίσκονται έξω από οικισμούς (βιομηχανία, νοσοκομεία, αποθήκες, εξοχικά ξενοδοχεία...).

Δυστυχώς, οι προθέσεις του νομοθέτη, συμβατές με τις τότε κοινωνικοοικονομικές συνθήκες, συμπληρώθηκαν με μεταγενέστερες τροποποιήσεις και αλλοιώθηκαν έτσι όπως «βόλεψε» μεταπολεμικά τις ανάγκες για στέγαση και παραγωγικές χρήσεις.

ργότερα, το Π. Δ/γμα της 6.10.1978 και στη συνέχεια αυτό του 1985 θεμελίωσαν την κυριαρχία της εκτός σχεδίου δόμησης για κάθε κατηγορία χρήσεων, από κατοικία μέχρι εμπορικά κέντρα. Σήμερα εξακολουθούν να υποθάλπουν τα μέγιστα και να «βολεύουν» τις παγιωμένες αντιλήψεις απόκτησης γης για διασφάλιση οικονομικού οφέλους και τόνωσης της οικοδομικής δραστηριότητας, ως πυλώνα της οικονομικής ζωής του τόπου.

Για οτιδήποτε δεν μπορούσε να χωροθετηθεί μέσα σε σχέδιο (λόγω όρων δόμησης, ακριβής γης, ή άλλων), η πολιτεία αντί να επανεξετάσει τους πολεοδομικούς όρους, τα μέτρα και μέσα, ώστε αυτά να ανταποκρίνονται στις τρέχουσες εξελίξεις, έδινε λύση προσφεύγοντας στην εκτός σχεδίου δόμηση, προσαρμόζοντας ανάλογα το οικείο Δ/γμα.

Το πλέον όριο μεταξύ αστικοποιημένου χώρου και υπαίθρου έχει πλέον καταστεί δυσδιάκριτο. Η χαλαρότητα ή και ανυπαρξία ελεγκτικών μηχανισμών, η ατελής θεσμική προσέγγιση του ζητήματος των κατατμήσεων γης (τα όρια κατάτμησης συγχέονται και επηρεάζουν τα όρια αρτιότητας) βασιλεύουν. Και αυτό ωθεί στην εξάπλωση κατατμήσεων σε μικρές ιδιοκτησίες, στις καταπατήσεις, στην αυθαίρετη δόμηση.

Οι αγροτικές χρήσεις εγκαταλείπονται, οι ευαίσθητες περιοχές του εθνικού χώρου βάλλονται, η ποιότητα περιβάλλοντος υποβαθμίζεται, η υλοποίηση ουσιωδών χωρικών ρυθμίσεων δυσχεραίνεται. Όλα προς χάριν του ιδιόμορφου ελληνικού πολεοδομικού μοντέλου της εκτός σχεδίου δόμησης, που απειλεί σοβαρά την ισόρροπη χωρική διάρθρωση, την αισθητική, το περιβάλλον της χώρας

Προτάσεις – σκέψεις για προσέγγιση λύσεων

Από τα μεταπολεμικά χρόνια, σε όλες τις αναπτυγμένες χώρες, οι πιέσεις που δέχεται η ύπαιθρος αυξήθηκαν, όχι μόνο λόγω αύξησης του πληθυσμού, αλλά και αύξησης του μεγέθους και έντασης των χρήσεων που πηγάζουν από τις οικονομικές και κοινωνικές απαιτήσεις.

Προέκυψε έτσι η ανάγκη ενός συστηματικού σχεδιασμού της υπαίθρου, πρόσφορου για την συντονισμένη ανάπτυξη και διαχείριση του χώρου. Παντού, στο δυτικό κόσμο, ο χωρικός σχεδιασμός και προγραμματισμός έρχεται να αναιρέσει τις συγκρούσεις ανάμεσα στη διαφύλαξη των συμφερόντων του πρωτογενούς τομέα και τις θεμιτές διεκδικήσεις των άλλων λειτουργιών. Σε κάθε περίπτωση η διάχυτη, τυχαία ανάπτυξη δεν είναι αποδεκτή. Η προστασία της υπαίθρου αποτελεί προτεραιότητα.

Σχεδιασμός της υπαίθρου επιχειρήθηκε ευρέως και στην Ελλάδα, στο πλαίσιο της Επιχείρησης Πολεοδομικής Ανασυγκρότησης, με θεσμικό εργαλείο τη Ζώνη Οικιστικού Ελέγχου του Ν.1337/1983. Το εγχείρημα δεν τελεσφόρησε. Στηρίχθηκε, με τρόπο μάλιστα αποσπασματικό, στα παραδοσιακά, αδύναμα πολεοδομικά μέσα, χωρίς μακρόπνοο προγραμματισμό και χωρίς συντονισμό καταμερισμού των επιμέρους τοπικών προβλέψεων, σύμφωνα με τις ανάγκες και προοπτικές του συνόλου του εθνικού χώρου.

Ο ισχύων Ν.2508/1997 τόλμησε θετικά βήματα διεύρυνσης του σχεδιασμού στην ύπαιθρο, μέσω των ΓΠΣ/ ΣΧΟΑΠ. Σε συνδυασμό με τα προωθούμενα Χωροταξικά Πλαίσια του Ν.2742/1999 (αν αυτά τύχουν επιτυχούς, θετικής έκβασης) μπορεί να οδηγήσει στην εξάλειψη της παράδοξης διαίρεσης του χώρου σε εντός και εκτός σχεδίου.

Χαιρετίσαμε το γεγονός ότι στην πρόταση του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΓΠΧΣΑΑ) αναφέρεται ο «Σταδιακός περιορισμός και βαθμιαία υποκατάσταση της εκτός σχεδίου δόμησης...», ως αναγκαίος «για τη σταδιακή βελτίωση του θεσμικού πλαισίου που αφορά τη διαχείριση του χώρου.

Πώς όμως θα επιτευχθεί η ανατροπή των επί δεκαετίες παγιωμένων πρακτικών; Με ποιο χρονικό προγραμματισμό θεσμικών ρυθμίσεων

Επιθυμώντας να συμβάλλουμε ενεργά στην επίτευξη του στόχου, θεωρούμε αναγκαία:

- Τη θέσπιση και εφαρμογή, με συνέπεια και συνέχεια, μέτρων, σταδιακής έστω, κατάργησης της εκτός σχεδίου δόμησης, ώστε η ύπαιθρος να παύσει να είναι απόθεμα και υποκατάστατο του εντός σχεδίου χώρου. Τέτοια μέτρα, ο χρονικός ορίζοντας υιοθέτησης και εφαρμογής των οποίων δεν θα πρέπει να υπερβαίνει συνολικά την τριετία, θα μπορούσαν να είναι:

*Κατάργηση των παρεκκλίσεων ορίων αρτιότητας, αποστάσεων, κ.λ.π. κατά μήκος οδικών αξόνων και «ζώνης» των οικισμών.

*Αύξηση των αποστάσεων απαγόρευσης της δόμησης εκατέρωθεν του άξονα βασικών οδών.

*Καθορισμός, κατά μήκος των ακτών, ζώνης απαγόρευσης δόμησης πλάτους τουλάχιστον 300μ. από τον αιγιαλό.

*Οικονομικά αντικίνητρα για την αποτροπή της εκτός σχεδίου δόμησης (αύξηση του κόστους έκδοσης οικοδομικών αδειών, ή άλλες φορολογικής μορφής επιβαρύνσεις) συνοδεύομενα με ορθή/αποτελεσματική λειτουργία των ελεγκτικών μηχανισμών, εφαρμογή της νομοθεσίας περί αυθαιρέτων, αύξηση των προστίμων.

*Περιορισμός των επιτρεπόμενων κάθε μορφής χρήσεων γης, απαγόρευση κατοικίας.

*Απαγόρευση δόμησης στα ευαίσθητα/προστατευόμενα οικοσυστήματα του εξωαστικού χώρου (Natura, γη υψηλής παραγωγικότητας...), για τα οποία δεν έχουν θεσπιστεί μέτρα προστασίας και διαχείρισης βάσει του άρθρου 21 του Ν.1650/1986.

Επιτρεπτή επέμβαση μπορεί να είναι μόνον η αναγκαία για έργα προστασίας των οικοσυστημάτων. Κατά τα λοιπά πλήρης απαγόρευση δόμησης, μέχρι τη θεσμοθέτηση Ειδικών Περιβαλλοντικών Μελετών (ΕΠΜ) ή άλλων καθεστώτων προστασίας.

Τα ανωτέρω δεν αρκούν. Προϋπόθεση για την ευόδωση του εγχειρήματος είναι να μελετηθούν, υιοθετηθούν και εφαρμοστούν και άλλα ευρύτερης εμβέλειας μέτρα, όπως:

- Επανεξέταση του Π.Δ/τος χρήσεων γης, σύστημα ταξινόμησης/κωδικοποίησης με ευέλικτο και διακριτό περιεχόμενο για τον αστικό και εξωαστικό χώρο. Πολιτική χρήσεων γης απαλλαγμένη από την σημερινή περιπτωσιολογία και την σύνδεση με πολιτικοκοινωνικές ισορροπίες.*

- Επιτάχυνση του χωρικού σχεδιασμού/προγραμματισμού, με εκλογίκευση του χρόνου ολοκλήρωσης και έγκρισης των μελετών, τόσο χωροταξικού επιπέδου (τοπικού και ανώτερου) όσο και πολεοδομικού.** Το πεπερασμένο του φυσικού-γεωγραφικού χώρου, -κυρίως στα μεγάλα αστικά κέντρα- και τα διεθνώς αποδεκτά σταθερότυπα ποιοτικής ανάπτυξης, θα πρέπει να συνεκτιμώνται σοβαρά στις μελέτες.

- Δραστική και ριζική αντιμετώπιση του φαινομένου της κατάτμησης, που αποδεδειγμένα συνδέεται άμεσα με την εκτός σχεδίου και την αυθαίρετη δόμηση. Θέσπιση, στο σύνολο της χώρας, υψηλών ορίων κατάτμησης (π.χ.20-25 στρ.) και μεσοπρόθεσμα πλήρης απαγόρευση. Μέσω σαφούς πλαισίου θα πρέπει να διασφαλιστεί ότι η κατάτμηση δεν μπορεί να αποβλέπει στη διευκόλυνση της δόμησης.

Ενδεχομένως, θα μπορούσε να προβλεφθεί ειδική διαδικασία αδειοδότησης για την κατ΄ εξαίρεση επιτρεπτή κατάτμηση, για σαφείς και συγκεκριμένους λόγους που δεν εξυπηρετούν στεγαστικές ανάγκες (α ή β κατοικία).

-Αλλαγή της εδραιωμένης στη συνείδηση κάθε Έλληνα νοοτροπίας ότι οποιοδήποτε κομμάτι γης, όπου και αν βρίσκεται, είναι εν δυνάμει οικοδομήσιμο. Πολιτική βούληση για ριζική ανατροπή των κεκτημένων.

-Πολιτική βούληση που θα αντιστρέψει την πρακτική των «εντάξεων σε σχέδιο» τόσο για την πολιτεία όσο και για την αντίληψη των πολιτών. Θα πρέπει κάποτε να κυριαρχήσει η λογική ότι η επέκταση του σχεδίου είναι επιτρεπτή μόνον μετά από στάθμιση, μεσοπρόθεσμα αν όχι μακροπρόθεσμα, των πραγματικών αναγκών και μόνον μετά από σχεδιασμένη επιλογή, οργάνωση και διαχείριση του χώρου.

Η «νόμιμη» πρακτική οικιστικών επεκτάσεων με το πρόσχημα κάλυψης «κοινωνικών» αναγκών (συχνά νομιμοποίησης αυθαιρέτων), ή επαύξησης των κοινοχρήστων χώρων, η συνεχής κατάληψη γης που δεν ικανοποιεί συγκεκριμένους αναπτυξιακούς στόχους ή πραγματικές, αξιολογημένες στεγαστικές ανάγκες, είναι καιρός να εγκαταλειφθεί.

Μια τέτοια πολιτική συνάδει με όσα σε ευρωπαϊκό επίπεδο συζητούνται μεταξύ των Κ.Μ. για το Σχέδιο Ανάπτυξης του Ευρωπαϊκού Χώρου, αλλά και γενικότερα με την πολιτική της Ε.Ε. για την αειφόρο ανάπτυξη των αστικών κέντρων και τις δράσεις για το περιβάλλον. Ιδιαίτερα μάλιστα σε μια εποχή που το αβάσταχτο κόστος του θερμοκηπίου δεν επιτρέπει εφησυχασμό.

Υπαγορεύεται από τη Συνταγματικά κατοχυρωμένη αρχή της αειφόρου ανάπτυξης και είναι η μόνη, μέσω της οποίας, μπορεί να υπάρξει οικιστική ανάπτυξη που δεν αντιστρατεύεται την περιβαλλοντική συνιστώσα και συνεπώς διασφαλίζει ποιότητα ζωής.

Άλλως η συνέχιση της τρέχουσας πρακτικής και νοοτροπίας θα οδηγήσει σε μη αναστρέψιμα αποτελέσματα, αφού ουδόλως συμβάλλει, αλλά αντίθετα αντιστρατεύεται, την αειφόρο διαχείριση του χώρου και των φυσικών πόρων.

*Στο παρόν έχουν αξιοποιηθεί στοιχεία από το σημείωμα της συναδέλφου Α. Νικολάου «Μέτρα- Άμεσα μέτρα για την ανάσχεση της οικιστικής εξάπλωσης της Αττικής», στο βαθμό που έχουν ευρύτερη, και όχι μόνο για την Αττική, εμβέλεια.

**Τα θέματα αυτά πρέπει να εξετασθούν αναλυτικότερα, όχι όμως εδώ με την εκτός σχεδίου δόμηση, για να υπάρξει καλύτερη προσέγγιση και στόχευση.

Σ.Σ. Tο κείμενο συντάχθηκε στο πλαίσιο της Eλληνικής Eταιρείας.

Δαίμων της Οικολογίας

 τ. 81, 4/08