Για την Τοπική Αυτοδιοίκηση και την αυτονομία της*

Μιχάλης Παπαγιαννάκης,

Οικονομολόγος, υποψήφιος της

ΑΔΕΣΜΕΥΤΗΣ ΔΗΜΟΤΙΚΗΣ ΚΙΝΗΣΗΣ

ΠΑΠΑΠΑΝΝΑΚΗΣ: ...δεν υπάρχει θεωρία για το ποια είναι και ποια θα πρέπει να είναι τα όρια της Αυτοδιοίκησης σε σχέση με το κεντρικό κράτος. Και είναι ιδεολόγημα το να λέμε, η «θέση της Αυτοδιοίκησης», η «ορθή θεωρία της Αυτοδιοίκησης», η «προαιώνια ιδέα της Αυτοδιοίκησης». Τέτοια πράγματα δεν υπάρχουν. Όπου υπάρχει Αυτοδιοίκηση ανεπτυγμένη, υπάρχουν σχέσεις ανάμεσα στην Αυτοδιοίκηση και το κεντρικό κράτος, σχέσεις αντιφατικές, που είναι διαμορφωμένες ιστορικά.

Έχουν γεννηθεί δηλαδή μέσα από ένα συσχετισμό δυνάμεων, ανάμεσα σ' ένα κεντρικό κράτος, που ανταπτυσσόταν κυρίως με την ανάπτυξη του καπιταλισμού και σε τοπικές εξουσίες προκαπιταλιστικές, ή που φτιαχτήκανε μετά, κι ο συσχετισμός αυτός έδωσε -όπου έδωσε- μία ισορροπία εξουσιών, διαφορετική κατά περίπτωση.

Στην Ελλάδα αυτός ο συσχετισμός ήταν από την αρχή εντελώς εις βάρος της τοπικής εξουσίας. Το γιατί βέβαια μπορούμε να το αποδώσουμε σ' ένα βαθμό στο ότι μετά το 1821 οικοδομήθηκε ένα κράτος συγκεντρωτικό και με συγκεντρωτικές αντιλήψεις. [...] ...αν πάρουμε το Σύνταγμα του 1927, το οποίο είναι εκπληκτικό στη διατύπωση του και δίνει στην έννοια της Τοπικής Αυτοδιοίκησης μία πάρα πολύ γενική αρμοδιότητα, εφ' όλης της ύλης των τοπικών ζητημάτων σε διάφορα επίπεδα.

Αντίθετα, άλλα Συντάγματα φοβήθηκα ίσως ότι μ' αυτές τις διατυπώσεις αποδεικνύονται εξαιρετικά συντηρητικά. Το Σύνταγμα του ΄11 έχει αν δεν κάνω λάθος μιάμισι φράση, του '52 δυόμισι -ίσως υπερβάλλω- και το Σύνταγμα το σημερινό έχει κάμποσες περισσότερες, αλλά εξαιρετικά αντιφατικές, διότι βέβαια ενώ λέει ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση ασχολείται με τις τοπικές υποθέσεις, απαγορεύει μ' όλες τις λοιπές του διατάξεις στην Τοπική Αυτοδιοίκηση να κάνει οτιδήποτε.

Της απαγορεύει αυστηρά, και μάλιστα μ' απόλυτη αυστηρότητα να έχει δικούς της πόρους. Οι πόροι ανήκουν και δημιουργούνται μόνο από τη Βουλή, δηλαδή από το κεντρικό κράτος και η Βουλή δεν έχει κανένα δικαίωμα -και το λέει το Σύνταγμα ρητά- να εκχωρήσει αυτό το δικαίωμα σε κανέναν. Επομένως πόροι αυτόνομοι τέρμα.

Δεύτερον, όλες οι διατάξεις του Συντάγματος για την οργάνωση του κράτους, των υπαλλήλων κ.λπ. απαγορεύουν την διοικητική αυτοτέλεια της Αυτοδιοίκησης. Είναι ένα Σύνταγμα αντιφατικό, συντηρητικότατο, για να μην πω αντιδραστικό και θα έπρεπε βέβαια να έχει ήδη αναθεωρηθεί μ' εκείνες τις περίφημες αναθεωρήσεις τις περσινές, που περί άλλα ετύρβαζαν. [...]

Και εδώ πέρα έρχομαι στο κλειδί. Εγώ πιστεύω και νομίζω ότι (και η ΑΔΗΚ στην οποία μετέχω το έχει πει και εγγράφως) δεν υπάρχει καμία απολύτως δυνατότητα να υπάρξει σοβαρή Αυτοδιοίκηση στην Ελλάδα, αν δεν έχει πόρους. Τη δυνατότητα δηλαδή, να το πούμε έτσι πιο θεωρητικά, να εφαρμόσει αυτά που λέει.

Και μάλιστα πόρους που πρέπει να είναι διαφοροποιημένοι, διότι άλλη η Αυτοδιοίκηση στο Βόλο και άλλη στην Καλαμάτα. Άλλα θέλουν οι κάτοικοι του Καρπενησίου ενδεχομένως και άλλα οι κάτοικοι της Λέσβου. Αν, λοιπόν, αυτοί αποφασίσουν ότι θέλουν περισσότερα θα είναι διατεθειμένοι να προϋπολογίζουν διαφορετικούς πόρους. Αν αποφασίσουν να κάνουν διαφορετική πολιτική από την κεντρική πολιτική, θα μπορούν με τους πόρους που θα έχουν να κάνουν διαφορετική κεντρική πολιτική. Αν δεν υπάρχει η δυνατότητα της διαφοροποίησης, δεν υπάρχει Τοπική Αυτοδιοίκηση και τα υπόλοιπα είναι λίγο φιλολογία.

[...]

Νομίζω ότι για τον προγραμματισμό απαιτείται να μπορείς να βάζεις στόχους και να μπορείς να κινητοποιείς μέσα. Τέλος, να συνδυάσεις τα μέσα με τους στόχους. Επ' ουδενί λόγω βέβαια ο προγραμματισμός δεν είναι απλώς και μόνον το συνονθύλευμα διαφόρων επιμέρους αιτημάτων, τα οποία όλα μαζί μπαίνουν σ' ένα καλάθι με κάποιες ισορροπίες. Το κράτος έχει ή την περνάει αμέσως μια αντίληψη και ένα πρόγραμμα για το τι πρέπει να γίνει και καλά κάνει. Καλά κάνει, κακά κάνει, είναι το αντικείμενο της πολιτικής μας διαμάχης στην Ελλάδα. Η Τοπική Αυτοδιοίκηση δεν έχει. Μάλιστα, θα έλεγα και κάτι χειρότερο, έχουμε δημοτικά προγράμματα, τα οποία υπόσχονται τον ουρανό με τα άστρα. Έχω δει δημοτικό πρόγραμμα στην Καλλιθέα να υπόσχεται να φέρει τη θάλασσα στον Ιλισό και στον Κηφισό, να κάνει βόλτα να δροσίζεται η περιοχή. Μπορεί να το λέει. Με τι μέσα όμως; Αυτό δεν το λέει.

Το πρόγραμμα είναι τα μέσα. Και βέβαια μετά τα μεγάλα λόγια στις εκλογές, όταν κάνει πραγματικό προγραμματισμό η Αυτοδιοίκηση, τι κάνει; Κάνει τον προγραμματισμό των μέσων της. Λέει έχω δύο εκατομμύρια, τι θα τα κάνω;

Λένε στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, λένε στα νομαρχιακά συμβούλια, τα οποία μέχρι τώρα παίζανε το νόθο ρόλο ενός δεύτερου βαθμού Αυτοδιοίκησης, πάρτε ένα δισεκατομμύριο, και αποφασίστε μεταξύ σας οι δήμοι, οι κοινότητες, οι γραφειοκρατικοί παράγοντες, ο νομάρχης κ.λπ. Δηλαδή μοιράστε τα.

Αυτό δεν δημιουργεί δημοτική πολιτική και Αυτοδιοίκηση. Δεν μπορεί να υπάρξει ούτε ωριμότητα [...], ούτε συνείδηση, ούτε ικανότητα, αν δεν υπάρχει επίδικο αντικείμενο. Επίδικο αντικείμενο για το οποίο γίνεται η διαμάχη ώστε να έχει όφελος, να έχει και κόστος. Τότε θα δείτε πώς λύνονται τα προβλήματα. Πρέπει να υπάρχει επίδικο αντικείμενο, για το οποίο γίνεται η πολιτική διαμάχη και επομένως μπαίνει και το πρόβλημα του δημοκρατικού βέβαια ελέγχου. Ας πάρουμε το παράδειγμα των ορεινών και των πεδινών περιοχών. Μα αν είναι εκλεγμένοι αυτοί που θ' αποφασίσουν τελικά αν θα δώσουνε περισσότερα στα βουνά και λιγότερα στις ακτές, ή και τανάπαλιν, θα υποστούν το δημοκρατικό έλεγχο στις επόμενες εκλογές και πιθανόν να τις χάσουν. Κάποιος άλλος θα έρθει μ' ένα άλλο πρόγραμμα.

Αλλά αυτό είναι το ρίσκο της δημοκρατίας. Αλλιώς εγώ δεν βλέπω πώς μπορεί να μιλάμε για προγραμματισμό. Και μ' αυτή την έννοια δεν μπορεί να υπάρχει θεωρητική, ιδανική, άριστη λύση όπως λένε οι μαθηματικοί, μοιράσματος ανάμεσα στην κεντρική εξουσία και στην Αυτοδιοίκηση. Αν υπάρχει Αυτοδιοίκηση οργανωμένη μ' αυτό τον τρόπο που λέμε, θα διεκδικήσει περισσότερα και θα μπορέσει να επιβάλλει περισσότερα, και στον 1ο και στον 2ο και μεθαύριο και στον 3ο βαθμό.

[...]

Εγώ τους ίδιους πόρους τους βλέπω από δύο βασικές πηγές, η μια είναι η μεταβίβαση -αλλά με τρόπο αυτόματο και απρόσωπο, όχι μ' απόφαση των υπουργών- από το κράτος, πόρων στην Τοπική Αυτοδιοίκηση μ' ένα σύστημα κλειδιών, δηλαδή ποσοστών κατά δήμο, με διάφορα κριτήρια πληθυσμού, οικονομικής δραστηριότητας κ.λπ. Θεωρώ βεβαίως ότι αυτό είναι λίγο. Θεωρώ δηλαδή ότι είναι το μίνιμουμ που μπορεί να ζητήσει κανείς και πρέπει να είναι υψηλού επιπέδου βέβαια και να είναι πόροι ελεύθεροι, όχι δηλαδή πάρε δύο δισεκατομμύρια για να κάνεις σχολεία, διότι τότε απλούστατα θα γίνουν σχολεία, τι κι αν τα κάνει το κεντρικό κράτος ή η Αυτοδιοίκηση. Ίσως βέβαια η Αυτοδιοίκηση να τα κάνει κάπως καλύτερα, αλλά πάντως η Αυτοδιοίκηση δεν έχει ούτε μία δραχμή ελεύθερη να τη διαθέσει όπως θα ήθελε αυτή.

Το δεύτερο που είναι και το κυριότερο και είναι το ουσιαστικό περιεχόμενο της Αυτοδιοίκησης, είναι η φοροληπτική ικανότητα της ίδιας της Αυτοδιοίκησης. Μέσα σ' ένα πλαίσιο-νόμο που ορίζει τους τρόπους που γίνεται αυτή η επιβολή των φόρων, που ορίζει ελάχιστα και μέγιστα όρια, που ορίζει τα αντικείμενα όπου μπορούν να μπουν φόροι, η κατοικία, το επιτήδευμα, η βιομηχανική δραστηριότητα, ενδεχομένως ο φόρος εισοδήματος, κ.λπ. Αυτοί οι πόροι είναι οι κυριότεροι, διότι μπορούν να είναι διαφορετικοί, μπορούν να ποικίλλουν από περιοχή σε περιοχή και να υπόκεινται σ' αυτό που έλεγα προηγουμένως, στην ψήφο και το δημοκρατικό έλεγχο των πολιτών.

Βέβαια εδώ μπαίνει το πρόβλημα της ανισότητας. Θα παρατηρούσαμε ότι δεν είναι μόνο η ανισότητα ανάμεσα στους δυναμικούς και μη δυναμικούς δήμους, είναι και η ανισότητα ανάμεσα στους δήμους που έχουν κάποιο φυσικό πόρο, τα Μέθανα, τα Καμένα Βούρλα, και κάποιους που δεν έχουν. Θα παρατηρούσα όμως επίσης, ότι υπάρχουν δήμοι που είναι πολύ δυναμικοί και θα είχαν περισσότερους πόρους, αλλά έχουν και περισσότερες δαπάνες.

Πάντως, τίποτε δεν μας εμποδίζει να φανταστούμε ένα σύστημα όπως υπάρχει και στις περισσότερες χώρες της Ευρώπης, ένα σύστημα εξισώσεως, όχι ισοπεδώσεως, των μεγάλων ανισοτήτων. Π.χ. μ' ένα κεντρικό ταμείο, που θα το ελέγχει η Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων και το οποίο πάνω από ορισμένα όρια πόρων των δήμων, θα τα εισπράττει κεντρικά και θα τα ανακατανέμει πάλι μ' ένα σύστημα ορισμένο στους δήμους, που δεν έχουν βιομηχανίες π.χ. για να τις φορολογήσουν, που δεν έχουνε τουρισμό για να τον φορολογήσουν, που δεν έχουν πλούσιους κατοίκους να τους φορολογήσουν. Δεν θα ήταν καθόλου δύσκολο να κάνουμε κάτι τέτοιο.

[...]

Νομίζω ότι έχουμε δύο ερωτήματα. Αν κατάλαβα καλά το ερώτημα είναι ο συγκεντρωτισμός ή όχι των κομμάτων και η πολιτική τους ως προς το πολιτικό προσωπικό τους και το πώς εκφράζεται στο επίπεδο της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Λοιπόν ως προς το πρώτο ερώτημα, μια και τέθηκε και από τους άλλους ομιλητές, εγώ προσωπικά έχω την εντύπωση ότι ο συγκεντρωτισμός και ο κρατικισμός διέπουν και τα τρία κόμματα και απορώ πώς έγινε η εξαίρεση για το Κ.Κ.Ε. Εγώ διαβάζω τον ΡΙΖΟΣΠΑΣΤΗ κάθε μέρα τους δύο τελευταίους μήνες, και συνιστώ στους αναγνώστες σας να το κάνουν. Εκεί όλα τα θεωρητικά κείμενα για την Αυτοδιοίκηση, πέραν της πολιτικής χροιάς της μάχης, όταν είναι κάπως πιο γενικά, χαρακτηρίζουν σαφώς και μάλιστα πολύ ευθαρσώς την Αυτοδιοίκηση σαν ρεφορμιστικό ιδεολόγημα, στο οποίο δεν πρέπει να έχουμε και μεγάλη πίστη γιατί μας αποπροσανατολίζει σαφέστατα. Όσο για τον κρατικισμό του ΠΑΣΟΚ και της Νέας Δημοκρατίας νομίζω έχει αποδειχθεί βέβαια και στην πράξη και στα νομοθετήματά τους τα σχετικά με την Αυτοδιοίκηση. Εκείνο που εκκρεμεί πράγματι είναι η οικοδόμηση μιας αριστεράς που δεν θα διέπεται από κρατικισμό, και αυτό είναι ένα πράγμα δύσκολο. 

[...]

Πράγματι, το περιβάλλον θέτει ένα πρόβλημα τεράστιου κόστους σε επενδύσεις, σε παρεμβατικές διορθώσεις κ.λπ.

Σήμερα έχουμε φτάσει, με την ανάπτυξη που έχει ακολουθήσει η χώρα μας, σε μια κοινωνία όπου συσσωρεύονται τα προβλήματα του περιβάλλοντος. Αυτά είναι αποτέλεσμα συσσώρευσης εκατοντάδων χιλιάδων μικρών και μεγάλων παρεμβάσεων στο περιβάλλον, μικρών παρενεργειών του τρόπου ζωής μας, πράγμα το οποίο σημαίνει ότι το κόστος εκτός από το οικονομικό, που θα ήταν να βάλουμε φίλτρα, να κάνουμε μετρό κ.λπ., είναι ίσως πολύ μεγαλύτερο με την έννοια ότι είναι κοινωνικό, με την έννοια ότι πρέπει ν' αλλάξουμε τη ζωή μας την ίδια για να μπορέσουμε να προστατεύσουμε το περιβάλλον. Αυτό σημαίνει όμως μέτρα και παρεμβάσεις σ' όλα τα επίπεδα της ζωής μας, τα οποία τότε δημιουργούν τις συγκρούσεις για τις οποίες μιλούσατε.

Κι αυτό γιατί υπάρχουν χιλιάδες μικρές παρεμβάσεις, που κάνουνε τη ζωή μας αβίωτη. Εμείς λέμε ότι δεν μπορεί να προστατευτεί το περιβάλλον αν δεν αλλάξει η ίδια η ζωή μας. Πρέπει να διαλέξουμε τα πρώτα εκείνα κύρια στοιχεία του ίδιου του τρόπου της ζωής μας, που χαλάνε το περιβάλλον. Εμείς θεωρούμε π.χ. ότι το πρώτο και το κύριο στη συγκεκριμένη Αθήνα είναι το Ι.Χ. αυτοκίνητο. Είμαστε υπέρ των δραστικών, θανατηφόρων θα έλεγα, περιορισμών στην κυκλοφορία του Ι.Χ. και των ταξί φυσικά, και της απόλυτης προτεραιότητας στα μέσα μαζικής μεταφοράς.

*Αποσπάσματα της παρέμβασης του Μ.Π. σε μια συζήτηση εφ' όλης της ύλης για τα θέματα της Τ.Α., των Σπύρου Αυγερινού, Παρασκευά Βελησάρη, Νίκου Γιατράκου και Μιχάλη Πατταγιαννάκη, με τους συντάκτες της Νέας Οικολογίας Λεωνίδα Λουλούδη και Μιχάλη Μοδινό. Δημοσιεύτηκε στη Νέα Οικολογία, τ. 24, Οκτώβριος 1986

Δαίμων της Οικολογίας,

τ. 95, 7-8/09