ΑΝΑΛΥΣΕΙΣ

Περιοχές  Natura  2000   και  προϋποθέσεις  έγκρισης έργων σ’ αυτές

Τάκης  Νικολόπουλος 

Είναι γνωστή η υστέρηση της προστασίας της  φύσης   και ειδικότερα των φυσικών οικοτόπων στην Ελλάδα, όπως είναι γνωστά και τα αίτια αυτής της υστέρησης  που ανάγονται αφενός στην «τυφλή» αναπτυξιο/μεγεθυνσιοκρατία και ανεξέλεγκτη «αγοραποίηση» (marketisation) του χώρου που έχει εμποτίσει και την πολιτεία και την κοινωνία (των πολιτών) και αφετέρου στην παθογένεια και το έλλειμμα της δημόσιας διοίκησης  η  οποία καλείται να υλοποιήσει την «εξευρωπαϊσμένη», στον τομέα αυτό όπως και σε άλλους,  πολιτική  της  χώρας . Πράγματι η Ελλάδα καλείται να εφαρμόσει τη φιλόδοξη κοινοτική οδηγία 92/43/ΕΟΚ η οποία στο πλαίσιο της διατήρησης της βιοποικιλότητας στην ΕΕ αποσκοπεί  στην δημιουργία ενός  ευρωπαϊκού συνεκτικού οικολογικού δικτύου  προστασίας των φυσικών οικοτόπων (Νatura 2000) μέσω του καθορισμού  από τα κράτη –μέλη Ειδικών Ζωνών Διατήρησης (ΕΖΔ). Οι ΕΖΔ αποτελούν το τελευταίο (τρίτο) στάδιο μιας  μακράς διαδικασίας  η οποία δεν έχει ακόμα περατωθεί . Άς  σημειωθεί  δε ότι τα κράτη με τον καθορισμό των ΕΖΔ υποχρεούνται να λαμβάνουν θετικά μέτρα  διαχείρισης  των π.π. (προστατευόμενων περιοχών) που θα καθορίζουν τα ίδια (σχέδια κλπ) κανονιστικού  ή διοικητικού  ή συμβατικού  χαρακτήρα , με σκοπό την διατήρηση  του τόπου. Στην Ελλάδα μάλιστα ο καθορισμός αυτός  των ΕΖΔ αποτελεί νομικό και διοικητικό γρίφο, αν κρίνει κανείς από την ΚΥΑ 33318/3028/1998 (όπως τροποποιήθηκε το 2008) που ενσωματώνει στην ελληνική έννομη τάξη την οδηγία, όχι χωρίς προβλήματα εφαρμογής, κυρίως στο βαθμό που συνδέει την εφαρμογή της οδηγίας με το Ν.1650/86. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι  οι φυσικοί οικότοποι και οι οικότοποι των ειδών δεν προστατεύονται ήδη ως Τόποι  Κοινοτικής  Σημασίας (ΤΚΣ) (δεύτερο στάδιο που έχει  περαιωθεί για την Ελλάδα).

            Το δυσκολότερο  πρόβλημα που τίθεται  κατά την εφαρμογή  του σταδίου αυτού σχετίζεται  με την αδειοδότηση έργων  σε περιοχές του προστατευτικού δικτύου  Natura 2000 όπως προβλέπεται από το άρθρο 6 παρ.2-4 της οδηγίας (βλ. την εξαίρετη μελέτη του  Κ. Γώγου, η περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 ,  σειρά δίκαιο και κοινωνία στον  21ο αιώνα, Εκδ. Σάκκουλα,  2009). Aς  σημειωθεί ότι η πολυπλοκότητα του ζητήματος μέσα και από μια «άτεχνη διατύπωση» των σχετικών διατάξεων της οδηγίας   και οι διακυβεύσεις που κρίνονται, οδήγησαν την Επιτροπή των ΕΚ να εκδώσει δύο μέχρι σήμερα οδηγούς πάνω στο επίμαχο αυτό θέμα .  Στην Ελλάδα,  όπου το 21% της χερσαίας επιφάνειας εντάσσεται στο δίκτυο αυτό, το πρόβλημα είναι εντονότερο με τις κατασκευές μεγάλων έργων υποδομής (π.χ. αυτοκινητόδρομοι) αλλά και  περιβαλλοντικών  έργων (ΧΥΤΑ –ΧΥΤΥ, αιολικών  πάρκων κλπ).

            Πέρα από την γενική διαφυλακτική υποχρέωση  προστασίας προς αποτροπή –πρόληψη των βλαβών στις προστατευόμενες  περιοχές (π.π.- ΤΚΣ ) με (ολιστικό-συστημικό) σκοπό, τη «διατήρηση ικανοποιητικού επιπέδου» της ακεραιότητας των φυσικών οικοτόπων και των ειδών  που προβλέπει αρχικά η οδηγία,   το κρίσιμο ζητούμενο είναι υπό ποίους όρους μπορούν να εγκριθούν–αδειοδοτηθούν κατασκευαστικά ή άλλα σχέδια που δεν άπτονται   της (συνήθους) διαχείρισης των π.π. και τα οποία ενδεχομένως να έχουν αρνητικές επιπτώσεις στην ακεραιότητα των π.π.. Εδώ πρόκειται για ειδική διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης  που συγγενεύει με την γνωστή διαδικασία έγκρισης  περιβαλλοντικών όρων (EΠΟ) της οδηγίας 85/337 (όπως έχει τροποποιηθεί) και του Ν. 1650/86 στον οποίο παραπέμπει η προαναφερθείσα ΚΥΑ  μεταφοράς της οδηγίας 92/43, και ιδίως του άρθρου 6 παρ.3 αυτής .  Η αποκλειστική αυτή σύνδεση –παραπομπή  ειδικότερα ως προς την απαίτηση αναζήτησης  εναλλακτικών λύσεων η οποία δεν προβλέπεται  κατά το στάδιο της εκτίμησης των επιπτώσεων-κινδύνων της παρ. 3 του άρθρου 6 της οδηγίας,  δεν  πρέπει  να θεωρείται  ευτυχής (βλ. και  Γ. Μπάλια, σχ. στη ΣτΕ 293 /2009 Ε τμ., www.nomosphysis.org.gr),  ακόμα κι αν η δεύτερη  διαδικασία ΕΠΟ μπορεί να συμπληρώνει την  πρώτη (έννοια «σχεδίου»- όχι μόνο  κατασκευαστικά  έργα αλλά και χωρικά -, εφαρμογή ratione temporis  της διαδικασίας του άρθρου 6 παρ.3, κ.α). Όμως σε αντίθεση  με την αδειοδότηση στο πλαίσιο της οδηγίας 85/337, η έγκριση των σχεδίων σε π.π  (άρθρο 6 παρ. 3 και 4)  υπόκειται όχι μόνο σε διαδικαστικές απαιτήσεις αλλά και ουσιαστικές . Η τελευταία γίνεται με  επίκληση  της  αρχής της προφύλαξης  η οποία ακριβώς εφαρμόζεται  ένεκα της αβεβαιότητας, απροσδιοριστίας και πολυπλοκότητας που διακρίνει μια σύγχρονη οικοσυστημική αντίληψη τα επιστήμης της οικολογίας. Σύμφωνα με το στάδιο αυτό του άρθρου 6 παρ. 3 της οδηγίας  η αδειοδότηση  διέρχεται τρείς εσωτερικές  φάσεις

α) το screening -ο περιβαλλοντικός προέλεγχος   από την αρμόδια αρχή των σχεδίων που θα υποβληθούν προς έγκριση , για να φανεί αν το σχέδιο προκαλεί ενδεχομένως αρνητικές συνέπειες στην π.π.

β) η συνολική  «δέουσα» (κυρίως) εκτίμηση των επιπτώσεων

γ) η απόφαση της έγκρισης  ή ματαίωσης του σχεδίου,  με πρόγνωση των μελλοντικών (αβέβαιων για τα οικοσυστήματα, όπως προελέχθη)  εξελίξεων  και με βάση την ακεραιότητα της π.π.  Η διαδικασία  σ’ αυτή την φάση δεν λαμβάνει υπόψη –δεν συνεκτιμά τον σκοπό που εξυπηρετεί το έργο ούτε τις  εναλλακτικές λύσεις και το κόστος τους . Κρίσιμο πάντως στην διαδικασία αυτή είναι  τα στοιχεία της περιβαλλοντικής μελέτης  να αναφέρονται ( και το σχέδιο αξιολόγησης   να συνδέεται ) με συγκεκριμένους  στόχους (της) διατήρησης της π.π.

Με άλλα λόγια,

1) εάν δεν υπάρχει καμία επιστημονική αμφιβολία  ως προς  την απουσία αρνητικών επιπτώσεων, το σχέδιο εγκρίνεται

2) εάν το σχέδιο θίγει την ακεραιότητα της π.π. ή υπάρχει ακόμα αβεβαιότητα ως  προς τις συνέπειές του (δεν υφίσταται «βέβαιη πρόγνωση» της αρχής  ότι δεν θα επέλθει βλάβη –υπάρχει  επιστημονική αμφιβολία ως  προς την απουσία αρνητικών επιπτώσεων) επιβάλλεται κατ’ αρχήν η απόρριψή του  με βάση την αρχή της προφύλαξης  και (με) παράλληλη εφαρμογή -όχι χωρίς ενστάσεις στο συγκεκριμένο πεδίο- της αντιστροφής του βάρους της  τεκμηρίωσης . 

Τέλος στο σημείο αυτό , πριν την λήψη της απόφασης , η οδηγία,  σε μια ελλειπτική και αόριστη   διατύπωση -που συναντάμε και σε άλλα κοινοτικά κείμενα  (π.χ. οδηγία για τους γενετικά τροποποιημένους οργανισμούς, κανονισμός  Reach για τις επικίνδυνες χημικές ουσίες) -και πάντως όχι δεσμευτική για την αρμόδια αρχή,  προβλέπει ότι το «κοινό»(;) μπορεί  «ενδεχομένως»  να συμμετάσχει στην διατύπωση  γνώμης(;) εν όψει της έγκρισης του σχεδίου .

 Στη συνέχεια  προβλέπεται η δυνατότητα, κατ’ εξαίρεση και παρά τα αρνητικά αποτελέσματα της  περιβαλλοντικής εκτίμησης,  έγκρισης  ενός  σχεδίου με τους αυστηρούς όρους που εκεί προβλέπονται, ήτοι για «επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημόσιου συμφέροντος» (συμπεριλαμβανομένων λόγων οικονομικής ή κοινωνικής φύσης) στους οποίους αναγνωρίζεται υπέρτερη αξία από την προστασία των  προστατευόμενων φυσικών οικοτόπων και των ειδών, και υπό την προϋπόθεση ότι δεν υπάρχουν εναλλακτικές  λύσεις .  Πρόκειται για εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας (στάθμιση- από την αρμόδια προς έγκριση του σχεδίου διοικητική αρχή - του σκοπού του δημοσίου συμφέροντος και της μείωσης  της προστασίας  του τόπου) η οποία συναρτάται προς την εφαρμογή της  αρχής της προφύλαξης. Όπως και να χει, οι όροι θα πρέπει να υπερισχύουν καταφανώς της βλάβης ή της μείωσης που θα υποστεί η π.π. (K.Γώγος, οπ.παρ.) Ως  εξαιρετική  δε διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται περιοριστικά και  εν πάσει περιπτώσει, εάν εφαρμοσθεί, το κράτος (όχι ο φορέας του σχεδίου) υποχρεούται να λάβει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ενημερώνοντας σχετικά την Επιτροπή,  η δε έγκριση του σχεδίου υπό τους εξαιρετικούς παραπάνω  όρους  υπόκειται σε   έλεγχο από  το ΔΕΚ  και ιδίως εάν έχει  προηγουμένως πιστά εφαρμοσθεί το προηγούμενο στάδιο της περιβαλλοντικής εκτίμησης επιπτώσεων  του άρθρου 6 παρ.3 της οδηγίας  (κυρίως ως προς  την έκταση της βλάβης  αλλά και για  τον έλεγχο των εναλλακτικών λύσεων  οι οποίες  βρίσκονται σε  σταθμιστική συνάρτηση με την έκταση της βλάβης). Ακόμα αυστηρότερες γίνονται οι παραπάνω προϋποθέσεις   όταν στην π.π  «βρίσκονται» φυσικοί τόποι προτεραιότητας ή/και είδη προτεραιότητας. Στην περίπτωση αυτή,  μόνο λόγοι δημόσιας υγείας, δημόσιας ασφάλειας αλλά και η προστασία υπέρτερων «πρωταρχικής σημασίας» περιβαλλοντικών αγαθών, μπορούν να δικαιολογήσουν την κατ΄ εξαίρεση  υλοποίηση του σχεδίου . Διαφορετικά ή άδεια μπορεί να δοθεί για «άλλους επιτακτικούς  λόγους υπέρτατου δημόσιου συμφέροντος» . Δύσκολο εδώ είναι το ερώτημα αν περιλαμβάνονται, όπως και στις περιπτώσεις των μη προτεραιότητας οικοτόπων η/και ειδών και λόγοι κοινωνικοί και οικονομικοί για να συμπεριληφθούν στο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον . Γενικότερα , η οδηγία  παρόλο τον αυστηρά προστατευτικό χαρακτήρα της -δεν αφίσταται  τελικά, και εδώ, από την «συνταγματική» αναπτυξιο-μεγεθυνσιακή φιλοσοφία της Κοινότητας, έστω  κι’ αν αυτή κάμπτεται  in  concreto  σε μια προσπάθεια  ανεύρετης  ουσιαστικής ισορροπίας  των εννόμων αγαθών .

Δαίμων της Οικολογίας,

τ. 101, 2/2010